Spółka celowa oraz Partnerstwo Publiczno-Prywatne realną alternatywą zmniejszenia deficytu zasobów mieszkaniowych   

Zasoby mieszkaniowe w Polsce liczą ok. 13,0 mln lokali, przy liczbie mieszkańców wynoszącej 38,1 mln. Niestety, z poziomem 341 lokali na 1000 osób, Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej. Wielkość deficytu mieszkań jest szacowana na poziomie 1,8-2,0 mln lokali, w tym 600 tys. lokali czynszowych.

Tabela 1. Liczba mieszkań w wybranych miastach na prawach powiatu województwa śląskiego oraz największych miastach w Polsce

 Opracowanie własne na podstawie  GUS, Warszawa 2009

Okres 2004-2007 charakteryzował się na polskim rynku pozytywną koniunkturą napędzaną coraz większą liczbą inwestorów krajowych i zagranicznych, wspierających się mocno zewnętrznym finansowaniem. W tym czasie zmiana cen mieszkań sięgnęła ok. 20% , lecz zakończyła się w drugim półroczu 2007 r., na kilka miesięcy przed nastaniem kryzysu kredytowego i załamaniem płynności. Nastąpił drastyczny spadek sprzedawanych mieszkań (o ponad 50%), stagnacja cenowa, a w kolejnym kroku stopniowy spadek cen o 10-15%, uwarunkowany m.in. niedostatecznością płynnością deweloperów. Deweloperzy, którzy nie sprzedali mieszkań na czas, w celu zmniejszenia deficytu mieszkaniowego, zaoferowali je na wynajem, aby zostały zasiedlone i stanowiły stałe źródło przychodu w czasie.

Tabela 2. Mieszkania oddane do użytkowania w 2008 r. w wybranych miastach na prawach powiatu województwa śląskiego oraz w największych miastach w Polsce

Opracowanie własne na podstawie  GUS, Warszawa 2009

Tabela 3. Struktura własnościowa mieszkań w Polsce w 2007 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie GUS oraz materiałów Ministerstwa Infrastruktury 2010 r.

Cechą charakterystyczną obecnego systemu instrumentów polityki mieszkaniowej jest pominięcie najszerszej grupy gospodarstw domowych , które osiągają dochody zbyt wysokie, aby nabyć uprawnienia do najmu lokalu socjalnego, a jednocześnie zbyt niskie, aby zaciągnąć kredyt w banku komercyjnym w celu zakupu lokalu na wolnym rynku (lub budowy własnego domu jednorodzinnego). Do tej grupy gospodarstw domowych ofertę powinny adresować samorządy gminne, towarzystwa budownictwa społecznego lub inne spółki gminne związane z mieszkalnictwem. Na rynku pozostaje wiec grupa osób (ok. 60%), dla których obecnie ani rynek mieszkań własnościowych, ani władze publiczne nie przedstawiają żadnej oferty mieszkaniowej.  Osoby te powinny być (i są zainteresowane) ofertą stopniowego dochodzenia do własności mieszkaniowej.

Tabela 4. Struktura decylowa wynagrodzeń

Źródło: materiały Ministerstwa Infrastruktury 2010

Zadać sobie należy w tym miejscu pytanie: jaki model organizacyjno-prawny oraz jaki montaż finansowy powinien zastosować samorząd terytorialny, aby móc skierować ofertę mieszkaniową dla gospodarstw domowych, oczekujących na ofertę mieszkaniową i zainteresowanych najmem ze stopniowym dochodzeniem do własności?

Z dotychczasowych analiz i ekspertyz przeprowadzonych przez Instytut Gospodarki Nieruchomościami dla zainteresowanych samorządów wynika, że oferta (z uwagi m.in. na zadania własne gminy) powinna być przede wszystkim - i w pierwszym rzędzie - skierowana do I, II i III grupy decylowej.

Współczesny rozwój instrumentów rynku finansowego, swoboda zawierania umów, przyczyniają się do systematycznych zmian i rozwoju form współpracy w przedmiotowym obszarze. Partnerstwo publiczno-prywatne może być oparte o samą umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym , ale istnieje możliwość zawiązania w tym celu spółki kapitałowej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej. Spółka SPV (Special Purpose Vehicle) powinna mieć charakter celowy. Cel i przedmiot działalności spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym. Podmiot publiczny nie może zostać komplementariuszem.

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) wprowadza dwa podstawowe typy transakcji:

§  Model oparty na umowie o PPP - tradycyjny ( rys.1.),

§  Model oparty na umowie o PPP i umowie spółki ( rys.2).

Rys.1.  Model tradycyjny oparty na umowie o PPP.

Rys. 2.  Model oparty na umowie o PPP i umowie spółki celowej.

Zakładając spółkę celową Miasto/Gmina, jako partner publiczny, zobowiązany będzie najczęściej do wniesienia do spółki wkładu (najczęściej w postaci gruntów własnych), natomiast wybrany partner prywatny wkładu finansowego. Z tych środków, na gminnym terenie, będącym przedmiotem aportu, zawiązana spółka celowa wybuduje mieszkania komunalne, wg warunków określonych najpierw w ofercie, a potem w umowie spółki. Spółka powinna realizować dalsze inwestycje zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. W sytuacji, gdy środki finansowe inwestora prywatnego okażą się niewystarczające na wybudowanie wcześniej określonych mieszkań, zostanie on zobowiązany do sfinansowania inwestycji w brakującym zakresie ze środków zewnętrznych.

Podmioty zainteresowane współpracą z Miastem powinny składać oferty oraz dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów dopuszczenia do negocjacji. W kolejnym etapie winny zostać przeprowadzone negocjacje z podmiotami spełniającymi wymagane kryteria. Podmiot, z którym Miasto zawiąże spółkę celową, powinien zostać wybrany w oparciu o kryteria wyboru i po przeprowadzeniu negocjacji. Należy zwrócić uwagę, że możliwa i dopuszczalna jest formuła, gdy wpierw utworzona jest spółka celowa, której jedynym udziałowcem jest Miasto, a kolejnym dopiero krokiem jest dopuszczenie nowego udziałowca (partnera prywatnego) do spółki. W tym przypadku należy pamiętać, że partner prywatny, jako przyszły udziałowiec istniejącej już 100% spółki gminnej, również powinien być wybrany w trybie opisanym powyżej. Po zakończeniu czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym spółka celowa przekazuje podmiotowi publicznemu składnik majątkowy, który był wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia, w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zużycia wskutek prawidłowego używania (chyba że umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym stanowi inaczej). Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym,  może w tym przypadku stanowić, że przekazanie składnika majątkowego nastąpi na rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej lub spółki handlowej z co najmniej większościowym udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Roszczenie podmiotu publicznego przeciwko partnerowi prywatnemu lub spółce o przekazanie składnika majątkowego przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia zakończenia czasu trwania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Po zakończeniu realizacji inwestycji zawiązana spółka celowa ulega likwidacji, a jej majątek zostaje odpowiednio podzielony. Miasto otrzyma bezpłatnie z powrotem grunt wraz z powstałymi na nim zabudowaniami oraz infrastrukturą towarzyszącą w liczbie, która zostaje określona najpierw w ofercie, a potem w umowie spółki. Partner prywatny nie ma prawa do roszczeń finansowych w stosunku do Miasta z tytułu przekazania na jej rzecz majątku. Ponadto wraz z likwidacją, spółka celowa dokonać powinna na rzecz Miasta cesji gwarancji wynikających z umowy o roboty budowlane na zrealizowane obiekty.

Podmiotowi publicznemu przysługuje oczywiście prawo pierwokupu udziałów partnera prywatnego w spółce. Podmiot publiczny powinien dysponować możliwością prawa pierwokupu (stosowane zapisy w powyższej sprawie powinny być zawarte w umowie spółki). Zbycie przez partnera prywatnego udziałów z naruszeniem postanowień zawartych w umowie powinno być nieważne. Podmiot publiczny powinien m.in. posiadać pisemne gwarancje, wynikające z treści umowy spółki, gdyż dysponuje  prawem pierwszeństwa wskazania najemców.

W przypadku natomiast, gdy Miasto posiada udziały w istniejącej już spółce prawa handlowego np. własnej spółce mieszkaniowej (np. w istniejącym TBS-ie), można wówczas wnikliwie rozważyć dwie możliwości:

1. Spółka gminna otrzymuje np. kolejny aport od Miasta w postaci gruntu i jest operatorem całego przedsięwzięcia zmierzającego do wybudowania nowego zasobu mieszkaniowego. W tym przypadku spółka może skorzystać z zewnętrznych źródeł finansowania (Instytucja Finansująca) oraz partycypacji zainteresowanych najemców, którzy docelowo mogą stać się właścicielami nowo wybudowanych mieszkań.

Rys. 3.  Model oparty na wykorzystaniu istniejącego gminnego podmiotu prawa handlowego

W powyższym przypadku zainteresowani najemcy mogliby partycypować w  kosztach budowy, mając pewność, że docelowo po okresie spłaty kredytu staliby się współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości. Najemcy spłacaliby kredyt względem spółki gminnej i byłby on wkalkulowany w stawkę comiesięcznego czynszu.

1. Spółka gminna tworzy spółkę celową, do której podmiot publiczny przekazuje aportem grunt

Rys. 4.  Model oparty na wykorzystaniu istniejącego już gminnego podmiotu prawa handlowego w celu powołania nowej spółki - spółki celowej  

W tym modelu powołanie spółki celowej generuje jednak pewne dodatkowe koszty związane z jej powołaniem i początkowym utrzymaniem spółki celowej. Z punktu widzenia organizacyjnego i finansowania przedsięwzięcia jest to zazwyczaj rekomendowany model przez Instytucje Finansujące.

W tym modelu również dopuszcza się możliwość partycypacji w kosztach budowy mieszkań przez zainteresowanych najemców, którzy docelowo zostawaliby współwłaścicielami.

Tabela 5. Porównanie kosztów realizacji inwestycji w obydwu modelach

Tabela 6. Rozkład ryzyk w obydwu modelach.

Model oparty na spółce celowej przewiduje zawiązanie spółki przez podmiot publiczny oraz partnera prywatnego, ale po wybraniu partnera prywatnego na zasadach przewidzianych dla PPP - w konkurencyjnej procedurze uregulowanej w prawie zamówień publicznych lub ustawie o koncesji na roboty budowlane i usługi (art. 6-20).  Nadmienić należy, że jeżeli transakcja spełnia przesłanki pozwalające na uznanie jej za PPP, czyli polega przede wszystkim na budowie  i eksploatacji określonej infrastruktury, nie ma podstaw do zawiązywania spółki z pominięciem procedur przetargowych. Należy pamiętać, że jeżeli gmina, wbrew prawu, wybierze partnera prywatnego na zasadach ogólnych, to taka umowa zawarta bez przetargu jest sprzeczna z prawem i może zostać uznana za nieważną. Zgodnie z nowelizacją ustawy o PPP istnieje możliwość wyboru partnera prywatnego na zasadach konkurencyjnych, ale dotyczy to tylko niektórych transakcji w sektorze telekomunikacyjnym (ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej z dnia 17 lipca 2010).

Wnioski:

Z uwagi na istniejący stopień zadłużenia samych gmin, jak i również olbrzymi deficyt zasobów mieszkaniowych (również odszkodowań z tytułu niezrealizowanych wyroków eksmisyjnych), oraz  na podstawie przeprowadzonych przez Instytut Gospodarki Nieruchomościami analiz, ekspertyz i przygotowanych dokumentacji przetargowych wynika, że gminy mogą i powinny zastosować wyżej opisane modele z wykorzystaniem partycypacji zainteresowanych najemców, (nie posiadających jednak pełnej zdolności kredytowej), którzy docelowo doszliby do pełnej własności mieszkaniowej. Akceptowalna przez samych najemców stawka czynszu (zawierającego spłatę 20-30 letniego kredytu) dla grup decylowych I, II oraz III waha się w przedziale 9,30-14,20 zł/m². Przeciętny miesięczny czynsz nie powinien przekraczać 25% miesięcznych dochodów netto gospodarstwa domowego najemcy [tabela 4]. Nowe inwestycje mieszkaniowe powinny być finansowane ze środków zewnętrznych (Instytucja Finansująca) w postaci kredytu bankowego, partycypacji zainteresowanych najemców, udziału Partnera Prywatnego oraz ewentualnie z emisji obligacji. Emitentem obligacji byłaby spółka celowa, a celem emisji obligacji mieszkaniowych byłby zakup nowo budowanych mieszkań przez zainteresowanych najemców (lub osób przez nich wskazanych). 20-50%  kosztów inwestycji mogłoby pochodzić od najemców/przyszłych właścicieli (obligatoriuszy), którzy objęliby obligacje zamienne na prawo własności.

Z uwagi na bardzo duże nakłady związane z tego typu przedsięwzięciami, należy bezwzględnie zmniejszyć ryzyko całego przedsięwzięcia poprzez uprzednie wykonanie Studium Wykonalności i Celowości Realizacji Przedsięwzięcia min. w takich obszarach jak:

1. Diagnoza w zakresie potrzeb mieszkaniowych (z podziałem w różnych kategoriach)
2. Analiza pierwotnego i wtórnego rynku mieszkań na sprzedaż (popyt i podaż)
3. Analiza rynku wynajmu mieszkań (popyt, podaż, realizowane i planowane inwestycje)
4. Potencjał ekonomiczny ludności (zdolność kredytowa, grupy decylowe etc.)
5. Analiza formalno-prawna oraz ekonomiczna
6. Źródła finansowania inwestycji

Powyższe Studium Wykonalności i Celowości Realizacji Przedsięwzięcia jest również dokumentem wymaganym i pożądanym przez Instytucje Finansujące przedsięwzięcie.

Arkadiusz Borek - lat 40